屡罚不止，折射法律制度“概括威慑力”不足-太阳集团tcy8722

景区不文明行为屡罚不止，原因可能是“罚不痛”。图为洱海。 资料图

蒋冰晶

近日，有网友举报游客随意在洱海一级保护区内清洗宠物狗，之前还发生“洗车”等危害水质行为。这些行为违反《洱海保护管理条例》，被洱海保护管理机构处以了罚款。

但处罚多发生于举报之后说明了什么？景区不文明行为为何屡罚不止？景区治理保护应当沿袭何种思路？

从处罚中看到三大问题

行政机关有时候是在执法检查和监督中主动发现破坏景区环境的行为，有时候则是因为举报者提供的线索而被动查处违法行为，后者经常见于各种报端，从这种现象中可发现：

一是，举报景区违法的人越来越多，民众对破坏环境的行为关注度越来越高、容忍度越来越低、更多人参与到环境保护中。频发的举报有效弥补了基层生态环境执法监管、旅游者和原住民不文明行为监管的短板和盲区，切实解决一些突出的生态环境和生态文明问题。

二是，授权洱海保护管理机构综合执法更迅捷、更专业。洱海保护管理条例授权洱海保护管理机构按照批准的权限在一二级保护区相对集中行使水政、渔政、林政、生态环境保护、自然保护区和风景名胜区管理等方面的部分行政处罚权。采用授权管理机构进行属地管辖、综合执法，大大减少发现问题推诿的可能，提高执法效率。

三是，众多的被动执法显示出景区监管还无法达到日常无死角，举报作为执法的“金矿”还需要充分挖掘。可喜的是，生态环境部2020年4月印发了《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》，指导各地建立实施生态环境违法行为举报奖励制度，并要求2020年6月底前，省级生态环境部门建立并实施举报奖励制度，2020年年底前，设区的市级生态环境部门建立并实施举报奖励制度。充分发挥群众的监督力量，强化信息收集，才能发现执法线索，才能更快还给景区美丽的生态环境。

景区不文明行为缘何屡罚不止

洱海保护管理机构对在洱海内“洗狗”“洗车”等污染行为进行了及时处置和严厉处罚，但却屡罚不止。

造成“守法难”这一现象的原因之一，在于公众对现有环境保护缺少法治认同，“制礼定法非难，遵礼守法为难”。旅游者追求美景、亲近自然、享受美好生活，忘不了自己的爱车爱犬，希望共享；亲临绿水青山、涤荡心灵，也想洗涤一下爱车爱犬的身体；在自己的家乡或者在小时候，河边洗洗车、洗洗狗没什么大不了，但是旅游者这些美好愿望、生活经验与景区环境保护的目标制度背道而驰。

追根溯源，部分人更重视个人体验，对个人行为对环境破坏性认识不足或者无所谓；部分人更习惯遵循自己利益最大化以及自己生活伦理准则，不知晓法律、不认可法律、不服从法律。

旅游者认可法律、尊重和信任法律是一个过程，当前旅游者旅游新习惯还需要培养，虽然“普法和守法并不是单一的因果推导关系”，但是“普法”以及“景区必要的提示”非常重要，只有逐步以现代法治规则取代传统经验，移风易俗、重塑伦理才能真正解决惯性思维与法律制度之间的冲突。

造成“屡罚不止”这一现象也反映了法律制度“概括威慑力不足”。惩罚特定违法者的目的是让特定违法者承担责任，以后不再实施同样的违法行为，实现了“特定威慑力”；但这不是最佳威慑力，执法更为重要的目标是阻吓潜在的违法者(不特定的群体)实施违法行为，即具有足够的“概括威慑力”。

波斯纳的威慑理论指出：威慑力等于查处概率与惩罚严厉程度的乘积，那么现在屡罚不止到底是惩罚的严厉程度不够还是查处的概率较低？从景区执法人员的数量、景区监控视频的密度、双随意抽查公布的结果等可供查到的信息看，发现和查处的概率还是较低的，这是影响概括威慑力的主要原因；从罚款的数额而言，严厉程度适中，但是从行为造成的污染治理费用、对环境的整体影响来说，有些罚则的严厉程度还是偏低的。

景区治理和保护需要多管齐下

景区治理和保护不仅依赖立法机关、行政机关制定规范，也依赖对规范的实施和执行，更重要的是非政府主体、公民等的遵从。遵从规范原动力有的源于“知晓规范”，有的源于“受到威慑”，也有的源于“内心信服”。

通过宣传教育、指导示范等柔性预防措施让更多对景区规定不熟悉的旅游者“知晓规范”。从各种处罚案件看，不知晓规范的违法者占有一定比例，毕竟景区特定环境中，有些外来陌生人并不知晓特殊环境的法律规范要求，特别是当这些特殊规范与自己的日常生活常识有差异的时候，警示机制就尤为重要。柔性宣传不但能够让公众和旅游者“知晓规范”，也能潜移默化地改变传统观念和生活经验，提升公众对于景区保护的理解和认同，可以弥补和衔接立法、执法等强制性的手段。

通过科技手段、举报机制弥补较低的检查与发现概率，增加对具有侥幸心理旅游者的概括威慑力。惩罚的严厉性、确定性、公开性、频次等因素，综合影响到景区保护措施最佳威慑的实现，以洗狗、洗车罚款为例，提高罚款额度，但是如果存在较低的违法发现率，严厉性仍然发挥不了什么作用；违法行为快速发现以及快速惩罚也是提升威慑力的重要因素，能有效、及时制止违法行为的发生。同时规则不能过度规定，例如，洗手都要处罚，那么可能导致选择性执法。我国目前现状是行政资源有限，结果影响了检查、发现违法的概率，单纯依靠增加执法人员方式不足以改变现状，而且维持成本极度高昂，科技手段、举报机制的重要性就需要充分重视。

“内心信服”是遵从法律的高级阶段，提升社会公众对于景区治理法律制度的法治认同和内心信服至关重要。正如学者所言，“公民对法律的支持和政府对现存法律的执行同等重要。”一是从法律规范的内容上下功夫。以行政处罚中的罚款为例，我国主要存在定额罚款、倍比罚款、定额罚款与倍比罚款相结合三种方式，但是有些国家的罚则详细确定罚款基数、违法次数考量、支付能力，使得罚款金额与违法行为、补救措施等予以了高度关联，进而产生了极强的信服效果，也减少了执法难度。二是从法律规范的制定程序上做实事。立法阶段征求意见程序非常重要，因为不但是单纯发表自己的意见，其间可能发生的很多有价值的争论，这些争论如果真正实现充分对话，并及时全面公开，对提高公众对法律价值的接受程度、对违法行为形态的认知程度、对惩罚的信服程度都至关重要，这也是实现自觉遵从，杜绝“结果可能便是法治的意义尽失而徒具形式”的重要途径。

（作者系河北工业大学人文与法律学院法学系主任、副教授）

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