困境中的矿业亟需为其正声
2020-09-24 09:43:00 来源：法治日报·法治周末
■开栏语
矿产资源是工业的粮食和血液，95%以上的能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料源自矿产资源，矿业兴则经济兴。在依法治国的背景下，矿业发展也需纳入法治轨道。适值我国矿产资源法修改和资源税法正式实施，《法治周末》即日起开办“矿法之声”专栏。旨在让读者更直观地看到我国矿业发展的真实情况，剖析我国矿业发展过程中存在的问题，并为我国矿业发展与矿业法治建设鼓与呼。
原题：困境中的矿业亟需为其正声
首届中国矿业法治暨矿业仲裁高峰论坛综述
青海聚乎更矿区一井田煤矿非法开采后伤痕累累的山体。此事引发高度关注。
首届中国矿业法治暨矿业仲裁高峰论坛会场。
法治周末记者 孙继斌 吴昊
矿业是国民经济的基础产业，在促进经济增长、改善民生方面发挥着重要作用，我国不仅是矿产资源大国，而且已经成为了世界上最大的矿产品生产国、消费国和贸易国。然而，我国矿业发展遇到了前所未有的困难。如何走出勘探与采矿的困境？如何处理矿业发展与环境保护的关系？如何让所有矿企真正走上合规合法的经营之道？如何尽快提升矿业矿企的形象？这是摆在有关部门和所有矿业人面前的问题。在9月19日召开的“首届中国矿业法治暨矿业仲裁高峰论坛”上，专家学者对这些问题进行了探讨。
舆论之下的矿业形象
论坛在中国地质大学（北京）国际会议中心召开，并全程通过新华网线上直播。与会演讲嘉宾就我国矿业面临的重点、难点、热点问题，分别从战略角度、学术角度、法治角度阐述了各方观点。
中国矿业报社副社长兼总编辑赵腊平指出，近年来，社会舆论对矿业的看法无非三类：要么认为矿业是不可或缺的，是国民经济的基础产业，应当继续加大对矿产地质工作的投入；要么，谈矿色变，认为矿业傻、大、黑粗，有矿业就会有污染，同时安全事故频发，资源枯竭后难以治理，开发矿业得不偿失，应当一刀切，全部关停；要么认为应当妥善处理好矿业开发与生态保护的关系，要把绿色作为矿业开发的底线或最低门槛，既要满足我国现代化建设对资源能源的需求，又要防止过度开发，减少对生态环境的扰动和破坏，建设绿色安全和谐智能高效的现代矿业。
显然，第三种观点是最可取的。
赵腊平指出，改革开放以来，为了摆脱被动挨打的局面，我国加快经济发展，用几十年的时间快速完成了其他国家几百年的发展任务，成为世界第二大经济体，为强国梦奠定了物质基础。但由于采取了粗放式、压缩式的发展方式，忽视了自然界的承受能力，造成了“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻形势。加之一些地方急功近利，一些矿山企业片面追求经济利益，导致发达国家一两百年出现的问题，在我国30多年来的快速发展中集中爆发，造成了比较恶劣的社会影响。
近年来，针对矿业开发急功近利造成的资源枯竭、安全事故、植被破坏、粉尘污染、地下水系破坏、地面沉降（塌陷）以及由此滋生的腐败等一系列问题舆论报道众多，由此造成矿业形象受损。一些地方政府甚至以辖区内“无矿”为荣。
而且，一些舆论将矿业炒作成一本万利的暴利行业，事实上，如今的矿业发展并不像舆论报道的那样乐观。
赵腊平表示，从我国的矿产资源家底来看，情况很不乐观：2019年，除钨、钼、锑、锡、稀土、石墨6种矿产外，我国油气、铁、铜、铝、镍等15种战略性矿产的资源储量占全球比重均低于20%。其中，石油储量仅占全球总量的1.5%；煤炭储量也仅占全球总量的13.2%。从数量上对比看，我国三分之二以上的战略性矿产资源储量在全球均处于劣势地位。
“近年来，我国提交的新增查明资源储量质量在下降，例如，金属矿产提交的新增查明资源储量多是低品位、难选冶、埋藏深的资源，油气提交的新增查明资源储量多是致密油、重油等非常规资源。”赵腊平说道。
目前，我国的矿产资源储量不足全球储量的10%，但作为“世界工厂”，我国的矿产产量却有20多种位居世界第一，还有20多种产量位居世界第二。总体判断，我国大宗矿产产量约占全球总量40%至50%，此外，我国钢铁、煤炭产量占全球50%以上，电解铝占全球65%。
“结果是，矿产资源储量增长赶不上需求量的增长，资源透支严重。目前，我国矿产资源供应主要聚焦于经济社会发展中的‘两个跟不上’，即新增资源储量跟不上储量消耗的增长速度，大宗矿产品生产供应跟不上实际消费增长的速度。”赵腊平说道。
权益金让矿企不堪重负
我国矿业发展除了上述问题外，还面临着“探的起，采不起”的情况。
2017年4月13日，国务院发布的《关于印发矿产资源权益金制度改革方案》的通知（国发[2017]29号）。2017年6月29日，财政部、国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知（财综[2017]35号以下简称35号文），规定自2017年7月1日起施行。至今已执行3年。
著名矿床地质学家、中国工程院院士陈毓川表示，35号文最重要的内容是把权益金的收取变一次为两次。
想要采矿必然要先投入资本勘探，而35号文不仅保留采矿后收取资源补偿费，将其并入资源税收取，而且在新增勘查结束准备采矿时段，收取矿权出让收益金，并按价款收费办法收取。已采矿山需补交2006年9月30后使用的矿产资源出让收益金。
陈毓川表示，新征高价矿权出让收益（权益金）在矿业界引起了强烈的反应，认为不合理、不公平。不少新探明矿产资源的矿床，准备开采，为国家提供急需的矿产，按新规定，要交纳高额的矿权出让收益费，使矿权人十分为难，大多难以支付，拿不到采矿权。
“例如，山东有矿权人在胶东发现一座超大型金矿（因矿业保密原则不详细说明），矿权人勘探这座金矿已经投入数十亿元，但想取得采矿权却还要再支付数十亿元的权益金；再例如，青海省格尔木市找到一个具有上百万吨储量的夏日哈木超大型镍矿，为勘探这座镍矿资源，矿权人已经投入上百亿元，但要取得采矿权，还要再支付上百亿元的权益金，这使矿权人陷入困境。”陈毓川说道。
然而，矿产资源的勘探并非百发百中，甚至有可能百发不中。
中国地质大学（北京）特聘教授、中国政法大学国土资源法律研究中心主任李显东指出，矿产资源埋藏于地壳深处，需要复杂的勘探手段才能获知资源储量、质量、种类等信息，探矿的成功率同时还要受自然环境、探采技术等因素的限制。实践经验表明：矿产资源勘探的成功率不足百分之一。而且发现经济矿床的成功率仅为1%至2%，探明一个经济可采矿床的平均成本却超过上亿元人民币。
矿业发展需具备智库思维
正因为矿业对专业知识和技术的依赖，发展矿业更离不开矿业、法律等多领域的智力资源。
2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），并发出通知。
《意见》指出，中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家软实力的重要组成部分。
《意见》指出，到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。
北京市京师律师事务所高级合伙人、矿产资源法律事务部主任曹旭升律师认为，构建中国矿业智库不仅是为了矿业课题研究，还是为了将来解决矿业重大疑难问题做准备，以及为中国矿业正声。
曹旭升指出，未来，中国矿业“走出去”可能会成为新常态，因为中国矿产资源是一个定数，而国内对中国矿产资源的需求也在不断增加。构建中国矿业智库一方面是为中国矿业正声；另一方面也是为了将矿业声音反馈给各级决策者，促进矿业政策更加科学合理、解决中小矿业企业遇到的综合问题，从而团结中国精英，完善中国矿业制度，实现中国矿业高质量发展，助力中国矿业“走出去”，以保障国家矿产资源安全。
解决矿业纠纷需引入仲裁方式
其实我国矿业发展过程中，还面临许多亟需解决的问题，例如矿业纠纷。
解决矿业纠纷案件不仅要依靠法律，更需要矿业专业知识。上海立信资产评估有限公司副董事长、中国首批矿业权评估资深专家于学滋指出，近年来，由于国家矿业产业政策变化频繁，政策连续性不强，造成矿业纠纷频发；各地基础建设发展迅猛，建设项目压覆矿产资源时有发生，建设方与矿权人矛盾凸显；矿业经济活动频率加快，矿业纠纷不断增多。
但是，常规司法案件中法官本人多不懂地矿，对于浩如烟海的地矿术语都很难听懂，更谈不上理解。因此，在常规的司法案件中要获得专业、高效、高质的裁定与判决是件极不容易的事。不懂地矿专业是常规涉矿司法案件的最大障碍。
“一直以来，由于矿业权指向的标的物具有特殊性，矿产资源交易信息、投资产生的争议具有高度的行业性和强烈的技术性，在传统的司法诉讼手段解决矿业资源交易的纠纷过程中，法院内部缺少矿业行业专家，案件诉讼周期漫长、诉讼成本高等问题日益凸出，无法真正满足矿业权专业性纠纷解决的内在需求，已经严重影响了我国矿产资源的交易和矿业企业的发展利益。” 北海仲裁委员会主任、北海国际仲裁院院长钟宏说道。
然而，解决矿业纠纷除了通过诉讼以外，还可以选择仲裁，但于学滋透露，由于人们对于矿业仲裁不熟悉、不了解，在签署各类经济合同时很少见有将仲裁方式解决纠纷写入条款。
对此，北京市雨仁律师事务所矿法研究中心主任、中国政法大学国土资源法律研究中心研究员申升律师认为，首先，矿业纠纷专业仲裁的优势在于专业性。矿业仲裁机构拥有矿产资源勘探、评估和开采等方面的专家，可以根据特定的案件，采取适当的程序和规则。矿业仲裁受案的专门性要求仲裁员必须具备综合性资质，不仅要了解侵权法、合同法、矿产资源法等相关法律内容，还需要对地质矿产基础知识、矿政管理、矿业法律知识的掌握，对矿业权市场流转机制、矿业实务操作规程的准确认知高效地处理当事人提交的相关资料，并撰写裁决书。矿业行业仲裁制度的设立更能满足矿业专业性的需求。
其次，矿业权仲裁具有仲裁制度的共性——高效性。矿业权仲裁制度的高效性得益于当事人仲裁选择的自愿性，仲裁级别、地域管辖的不区分性，书面审理的可能性，以及仲裁的一裁终局性。而且，相比于法院公开审理原则，矿业仲裁具有保密性。矿业权交易标的物及交易信息的特殊性和技术性使得矿业权自身蕴含的风险更大，流转频率更低，当事人提供虚假信息牟取不正当利益的动机更强。若公开矿产资源的相关信息，将会激发其他潜在投资者的投机心理，如此并不利于维护矿业权流转市场的正常秩序。
“事实上，现阶段当事人就矿业权纠纷更倾向于选择自行协商、或申请国土部门居中调解，纠纷无法解决时，再提交仲裁。据此，矿业仲裁制度的设立更能满足当事人的保密需求。”申升说道。
因此，“我们更应当注重培养矿业仲裁方面的人才，如仲裁员、仲裁秘书等，他们既要懂仲裁，也要懂矿业，还得是能在复杂领域具备知识复合系统思维的卓越法律人才”。中国地质大学（北京）副教授孟磊如此说道。
责编：王硕